Le déficit de maintien d’actifs : un passif hors bilan aux conséquences bien réelles

Les finances publiques du Québec sont généralement évaluées à partir de quelques indicateurs bien établis. Le déficit annuel, la dette nette et leur évolution en proportion du PIB structurent l’essentiel du débat public et offrent une lecture claire, parfois rassurante, en particulier à travers les ratios d’endettement.

Cette grille de lecture se reflète aussi dans la manière dont l’investissement public est perçu. Nouveaux projets, infrastructures et inaugurations occupent une place centrale dans l’évaluation de l’action gouvernementale. Ce biais est politiquement compréhensible : ce qui est financé, comptabilisé et inauguré est aussi ce qui se met le plus facilement en valeur, d’autant plus que les cycles électoraux sont bien plus courts que la durée de vie des actifs.

Pendant que l’attention se concentre sur ces indicateurs et ces projets visibles, une autre facture s’alourdit hors champ. Le déficit de maintien d’actifs de l’État québécois dépasse aujourd’hui 40 G$, soit près de quatre fois son niveau du milieu des années 2010. Cette détérioration des infrastructures existantes attire moins l’attention, précisément parce qu’elle ne donne lieu ni à des annonces marquantes ni à des inaugurations, même si ses conséquences économiques sont bien réelles.

Ce qu’est le déficit de maintien d’actifs

Le déficit de maintien d’actifs correspond à l’écart entre l’état réel des infrastructures publiques et celui requis pour assurer leur fonctionnement adéquat sur l’ensemble de leur cycle de vie. Il mesure ainsi un retard d’entretien accumulé sur les actifs existants, qu’il s’agisse des réseaux de transport, des bâtiments publics ou d’autres infrastructures collectives. Contrairement à un investissement, il ne renvoie pas à la création de nouveaux actifs, mais à la capacité de préserver ceux que l’État possède déjà.

Ce concept se distingue toutefois fondamentalement de la dette financière au sens comptable. Le déficit de maintien d’actifs ne fait l’objet ni d’un emprunt explicite, ni d’un échéancier de remboursement, ni d’un coût d’intérêt clairement identifié. Il ne constitue donc pas une dette inscrite au bilan. Il représente néanmoins un engagement économique bien réel, puisque l’entretien reporté devra inévitablement être assumé plus tard, souvent à un coût supérieur.

L’ampleur atteinte par ce déficit justifie qu’il soit traité comme un enjeu macroéconomique à part entière. En un peu plus de dix ans, il est passé d’environ 12 G$ en 2015‑2016 à près de 45 G$ en 2026‑2027, soit une hausse de plus de 30 G$. Cette progression ne doit toutefois pas être interprétée mécaniquement comme une détérioration uniforme et accélérée des infrastructures.

Une part importante de la hausse observée reflète plutôt une amélioration graduelle des diagnostics. Au fil du temps, les méthodologies se sont raffinées, des classes d’actifs auparavant non évaluées ont été intégrées et des détériorations déjà en cours ont été mieux documentées. Autrement dit, le déficit mesuré s’est en partie accru parce que l’État a amélioré sa capacité à mesurer l’état réel de ses infrastructures (graphique 1). Rien n’exclut d’ailleurs que d’autres composantes s’ajoutent à mesure que les outils d’évaluation évoluent.

Cette nuance est importante pour interpréter la tendance, sans en réduire la portée économique. Que la hausse reflète une détérioration physique ou une reconnaissance tardive de besoins existants, le niveau atteint demeure révélateur des pressions budgétaires à venir. À la différence de la dette financière, qui s’accompagne d’un coût connu, encadré et transparent, le déficit de maintien d’actifs génère un coût diffus, reporté et souvent sous-estimé, qui se matérialisera inévitablement dans les budgets futurs, soit par des interventions plus lourdes, soit par des arbitrages plus coûteux.

Pourquoi reporter l’entretien coûte si cher

Reporter le maintien des infrastructures ne permet pas d’éviter un coût, mais d’en modifier la trajectoire. L’entretien réalisé à temps ralentit la dégradation naturelle des actifs. Lorsqu’il est reporté, cette dégradation s’accélère, les interventions deviennent plus lourdes et, ultimement, le remplacement prend le pas sur la réparation. Le coût immédiat apparaît ainsi évité, mais le coût total sur le cycle de vie augmente.

D’un point de vue économique, le mécanisme est simple. Un actif entretenu au moment opportun entraîne un coût connu et généralement maîtrisé. Le même actif qu’on laisse se détériorer nécessitera des interventions plus complexes, plus coûteuses et plus risquées, tant sur le plan budgétaire qu’opérationnel. À cela s’ajoute une incertitude accrue quant au moment et à l’ampleur des travaux requis. Pendant ce temps, le coût du financement des nouveaux projets par emprunt demeure relativement prévisible, encadré par des taux d’intérêt connus.

Les données sur le déficit de maintien d’actifs illustrent ce déséquilibre. Au tournant des années 2020, la dégradation annuelle des infrastructures publiques se situait régulièrement entre 3 G$ et 7 G$. Malgré une hausse marquée des investissements en maintien, les efforts de résorption ont rarement compensé pleinement cette détérioration. Les ratios de dégradation rapportés au déficit existant demeurent ainsi positifs et considérables dans la quasi-totalité des réseaux, signe que le stock d’actifs continue de vieillir plus vite qu’il n’est remis à niveau (graphique 2).

Ce phénomène a une implication budgétaire claire. En reportant le maintien des infrastructures, l’État accepte implicitement un coût économique récurrent, une « taxe » liée à la dégradation des actifs. Dans plusieurs cas, les montants en jeu rivalisent avec le service annuel de la dette associé à de nouveaux projets financés par emprunt, voire le dépassent. Autrement dit, reporter l’entretien ne constitue pas une économie, mais une substitution entre un coût explicite et encadré et un coût implicite, difficile à cerner et potentiellement plus élevé.

Le faux confort des nouveaux projets

Les nouveaux projets d’infrastructure occupent une place privilégiée dans l’action publique. Financé à long terme, chaque projet comporte un coût explicite et bien identifié, soit les intérêts, et s’inscrit directement dans les statistiques budgétaires qui structurent le débat public. Surtout, ces projets sont socialement et politiquement valorisés : ils donnent lieu à des annonces, à des échéanciers clairs et, ultimement, à des inaugurations.

À l’inverse, le maintien des actifs existants obéit à une logique beaucoup moins visible. L’entretien est rarement mis de l’avant et encore moins associé à des gains immédiats perceptibles. Pourtant, sur le plan économique, il constitue souvent l’utilisation la plus rentable des fonds publics à long terme. En privilégiant la création de nouveaux actifs, l’État accepte implicitement l’ajout d’un passif à ceux qu’il possède déjà. On multiplie les nouvelles infrastructures, tout en laissant s’alourdir la facture liée au vieillissement de celles en place.

Un virage s’est néanmoins amorcé au cours des dernières années. Une part croissante du Plan québécois des infrastructures a été réorientée vers le maintien et la remise à niveau des actifs existants plutôt que vers la création de nouveaux projets. Cette évolution témoigne d’une prise de conscience réelle de l’ampleur du problème et constitue un pas dans la bonne direction. Elle reflète aussi la reconnaissance implicite que la pérennité des infrastructures existantes conditionne la viabilité budgétaire à long terme.

Les données montrent toutefois que cet effort, bien qu’essentiel, demeure insuffisant pour inverser la tendance. Les exemples sectoriels sont révélateurs.

Dans le réseau routier, qui concentre à lui seul environ 25 G$ du déficit de maintien d’actifs en fin de période, soit plus de la moitié du total, les investissements en maintien figurent parmi les plus élevés. Les montants consacrés annuellement à la résorption dépassent fréquemment le milliard de dollars, sans pour autant freiner la progression du déficit. Même dans le réseau le plus priorisé budgétairement, l’entretien peine à suivre le rythme de la dégradation, un phénomène particulièrement visible au printemps avec la multiplication des nids de poule.

En éducation, incluant le réseau scolaire et l’enseignement supérieur, le déficit cumulé approche 12 G$. Les ratios de dégradation étaient particulièrement élevés au début de la période, avant de diminuer graduellement. Cette baisse apparente ne traduit pas une amélioration rapide de l’état des infrastructures, mais plutôt l’installation durable d’un déficit dont le niveau est devenu beaucoup plus élevé. Le rattrapage progresse, mais à partir d’une base déjà importante.

Le secteur de la santé illustre quant à lui l’effet combiné d’un rattrapage tardif et d’un meilleur diagnostic. Le déficit de maintien d’actifs est passé de moins de 1 G$ à environ 4 G$ en quelques années, largement sous l’effet de nouveaux constats. Cette évolution ne reflète pas une détérioration soudaine, mais met en lumière l’ampleur du retard accumulé dans un réseau aux exigences fonctionnelles élevées.

Pris ensemble, ces constats montreraient que le recentrage du PQI vers le maintien est nécessaire, mais qu’il demeure insuffisant pour compenser des décennies de sous-investissement. Le confort apparent associé aux nouveaux projets tiendrait au fait que leur coût est visible, mesuré et politiquement valorisé. À l’inverse, le coût du report de l’entretien s’accumulerait plus discrètement, mais se traduirait par des pressions budgétaires futures souvent plus difficiles à absorber que le service prévisible de la dette liée aux projets que l’on inaugure aujourd’hui, d’autant plus que les interventions tardives pourraient survenir dans un contexte où les coûts de main-d’œuvre et la disponibilité des ressources seraient plus incertains et moins maîtrisables.

Cette lecture doit toutefois être nuancée, comme nous l’avons évoqué d’entrée de jeu. La hausse rapide du déficit de maintien d’actifs depuis le milieu des années 2010 ne traduit pas uniquement une détérioration des infrastructures, mais aussi une meilleure mesure des besoins. Cette précision n’en change toutefois pas la portée économique : quel qu’en soit le facteur, le niveau atteint demeure révélateur des contraintes budgétaires à venir et des arbitrages que l’État devra opérer.

Repenser la notion de bonne gestion publique

La saine gestion des finances publiques ne peut se limiter à la surveillance du déficit annuel ou à la trajectoire de la dette nette. Ces indicateurs demeurent essentiels, mais offrent une lecture incomplète de l’effort consenti pour préserver la capacité économique de l’État à long terme. De la même manière, multiplier les projets visibles et comptabilisés ne garantit pas, en soi, une utilisation optimale des fonds publics.

Une gestion rigoureuse exige plutôt de considérer le coût total sur le cycle de vie des actifs, en faisant l’arbitrage entre ce qui est créé, ce qui est entretenu et ce qu’on laisse implicitement se dégrader. Le déficit de maintien d’actifs rappelle que le sous-entretien n’est pas une économie, mais un report de coûts, souvent à des conditions moins favorables et avec une flexibilité budgétaire réduite.

Privilégier ce qui se voit aujourd’hui au détriment de ce qui se dégradera demain revient à accepter des coûts plus élevés, non pas malgré la dette, mais en raison d’un arbitrage incomplet entre ce qui est financé, ce qui est entretenu et ce qui est reporté. À long terme, la soutenabilité des finances publiques repose autant sur la qualité des actifs que sur la taille du bilan.