Dette américaine : le tournant de 2001 se fait encore sentir aujourd’hui

Aujourd’hui, de nombreuses commémorations rappellent les attentats du 11 septembre 2001. Il y a 25 ans, en cette journée fatidique, le monde s’apprêtait à basculer.

L’économie américaine était aussi à un tournant, mais le 11 septembre n’a pas été le point de départ de la récession de 2001. Selon le National Bureau of Economic Research (NBER), celle-ci avait débuté quelques mois plus tôt, à la suite du sommet cyclique atteint en mars. Le marché du travail avait déjà subi 695 000 pertes nettes d’emplois de janvier à août 2001. La Bourse était sur une lourde tendance baissière depuis l’éclatement de la bulle des technos, le S&P 500 ayant diminué de près de 30 % entre le sommet de 2000 jusqu’au début de septembre 2001. Les attentats terroristes ont évidemment bouleversé davantage la conjoncture. Il y a eu 1 284 000 mises à pied nettes supplémentaires au cours des six mois suivants. Cela dit, la récession s’est officiellement stoppée peu après, le creux cyclique ayant été atteint en novembre, toujours selon le NBER, et le PIB réel a enregistré une hausse au quatrième trimestre de 2001. Une certaine résilience patriotique de la consommation, les baisses de taux directeurs de la Réserve fédérale (Fed) ainsi que les mesures fiscales adoptées plus tôt au dans l’année par l’administration de Georges W. Bush ont toutes offert un soutien à l’activité économique. Mais c’est ce dernier élément, la politique budgétaire fédérale, qui porte sans doute le plus de conséquences 25 années plus tard. L’an 2001 a marqué un point de bascule géopolitique important, mais c’était aussi un moment charnière pour les finances publiques.

Le gouvernement fédéral venait d’enregistrer quatre exercices consécutifs de surplus budgétaires. Celui de 69,3 G$ US en 1998 était le premier excédent depuis 1969. Le surplus de 128,2 G$ US enregistré en 2001 demeure le dernier observé à ce jour. Ces surplus, et, surtout, ceux qui continuaient d’être projetés pour les années à venir, ont amené la classe politique à se demander quoi faire avec tout cet argent, notamment dans le contexte de l’élection présidentielle de 2000. Il y avait alors plusieurs écoles de pensées. Certains voulaient tout simplement payer graduellement la dette fédérale, qui, en 2000, s’élevait à 5 629 G$ US (3 410 G$ US pour celle détenue par le public). D’autres désiraient s’assurer de la pérennité du programme de sécurité sociale en déposant des sommes dans un fonds assurant son financement. Finalement, il y avait ceux qui voulaient retourner les surplus prévus aux contribuables sous forme de réductions d’impôt. Le choix de cette dernière option par la nouvelle administration Bush avec l’Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act (EGTRRA) devenue loi en juin 2001 a été un point marquant pour diverses raisons.

Premièrement, le coût budgétaire de ces baisses d’impôt était astronomique, alors évalué à environ 1 300 G$ US sur dix ans. Deuxièmement, il marquait aussi l’enracinement, au sein du Parti républicain, de l’idée selon laquelle « Reagan a[vait] prouvé que les déficits ne sont pas importants », pour reprendre la formule attribuée au vice-président de l’époque, Dick Cheney¹. L’allégement du fardeau fiscal prenait le dessus sur la santé de court ou long terme des finances publiques. Troisièmement, l’EGTRRA ne faisait pas que donner un coup de main à la conjoncture grâce à des baisses d’impôt soudaines et de courte durée, mais il diminuait plutôt les revenus budgétaires de façon quasi permanente. Finalement, même si cette mesure n’était pas une nouveauté, puisqu’un mécanisme semblable avait déjà été mis en place en 1975, elle a consacré une idée appelée à prendre de l’importance par la suite : réduire les taux d’imposition ne suffisait plus, il fallait également verser de l’argent directement aux ménages, ce qui a été fait au cours de l’été 2001, soit jusqu’à 600 $ US par ménages.

Sur le coup, ces chèques n’ont pas eu une grande incidence sur la croissance économique et ont surtout servi à alimenter l’épargne personnelle (y compris le remboursement de dette). Mais le 11 septembre arriva et cette épargne supplémentaire a ensuite pu être utilisée pour raviver la consommation au lendemain des attentats. Les ventes d’automobiles ont aussi bondi grâce à des conditions de crédit avantageuses et des rabais appréciables.

La leçon a porté : un versement direct aux ménages pouvait accélérer les effets généralement plus lents d’une baisse des taux d’imposition. Les administrations subséquentes ont utilisé des mécanismes semblables lors d’autres périodes de fragilité économique, soit en 2003 (crédit remboursable aux familles), en 2008 sous Obama (rabais d’impôt remboursables) et à trois reprises pendant la pandémie (mars et décembre 2020 sous Trump et en 2021 sous Biden).

La récession, la baisse des revenus d’entreprises, la chute des gains de capitaux après la débâcle des titres technologiques, les baisses d’impôt, y compris les chèques aux ménages, les conséquences immédiates du 11 septembre, l’augmentation des dépenses en sécurité intérieure ainsi que les opérations militaires en Afghanistan ont toutes contribué à une détérioration des finances publiques, un déficit de 128,2 G$ US ayant été enregistré dès 2002.

La détérioration s’est poursuivie au cours des années subséquentes et les déficits se sont accumulés. Les baisses d’impôt de 2003, la guerre en Irak, l’élargissement de programmes sociaux, la crise financière et la Grande récession de 2008‑2009 ont tous contribué à l’accumulation de déficit. Et les résultats budgétaires se sont complètement écartés des prévisions du Congressional Budget Office (CBO) effectuées en 2001 (graphique 1). La dette détenue par le public prévue pour 2011 devait être de seulement 818 G$ US (5,3 % du PIB); elle a plutôt réellement atteint 10 128 G$ US (65,5 % du PIB) (graphique 2).

Des ajustements fiscaux et un peu plus de retenues du côté des dépenses, imposées en partie par une entente bipartisane en 2011 (Budget Control Act), ont amené une réduction des déficits à partir de 2013. Toutefois, les baisses d’impôt de 2018 ont à nouveau détérioré la situation. Un autre grand coup a été porté par la pandémie de COVID‑19 et la réponse des administrations Trump et Biden, lesquelles ont fait exploser les déficits et la dette. Les manques à gagner budgétaires sont depuis demeurés élevés Lien externe au site., malgré les coupes du DOGE et les tarifs douaniers imposés par l’administration Trump. Les baisses d’impôt de 2025 ont évidemment nui à la situation avec, jusqu’à maintenant, peu d’incidence positive sur la croissance économique. Le déficit prévu en février 2026 par le CBO pour l’exercice qui s’achèvera à la fin du mois de septembre est de 1 853 G$ US. Selon les résultats à venir pour août et septembre, il pourrait s’approcher davantage des 2 000 G$ US. Le dépassement récent du seuil des 40 000 G$ US de la dette fédérale totale a fait les manchettes. Si l’on regarde plus précisément la dette détenue par le public, elle était de 32 415 G$ US à la fin d’août, s’approchant ainsi de 100 % du PIB (graphique 3).

Le hic, c’est qu’il y a peu de réelle volonté politique de résorber considérablement et durablement les déficits. Chaque campagne électorale amène son lot de promesses de baisses d’impôt. Le président Trump vient d’ailleurs de promettre le versement d’un « dividende » de 5 000 $ US à chaque citoyen adulte américain si les républicains gardent leur majorité au Congrès à la suite de l’élection de mi-mandat du 3 novembre. Une telle mesure risque de coûter environ 1 300 G$ US!

Même les coupes budgétaires apparemment draconiennes de 2025 ont peu freiné la progression des dépenses fédérales; elles en ont surtout changé la composition. La défense ainsi que les programmes sociaux accaparent une plus grande part des revenus, qui paraissent constamment insuffisants.

Et c’est sans compter un service de la dette de plus en plus gourmand. Sur les dix premiers mois de l’exercice budgétaire actuel, il aura coûté 1 170 G$ US en intérêt au Trésor américain, comparativement à 970 G$ US sur l’ensemble de l’exercice 2025. La hausse récente des taux d’intérêt obligataires est à la fois un reflet de la détérioration des finances publiques et un poids supplémentaire pour celles-ci. Toutes choses étant égales par ailleurs, des taux d’intérêt plus élevés de 0,10 point de pourcentage ajouteraient 379 G$ US au déficit après dix ans, selon le CBO [en anglais seulement] Lien externe au site..

C’est lourd pour le Trésor, mais ça devient aussi une contrainte pour la Fed. On voit que, notamment en l’absence d’indications prospectives claires de la politique monétaire par le président Warsh, les acteurs du marché obligataire se doivent de réagir aux éléments qui influencent l’offre et la demande sur ce marché. La piètre santé des finances publiques fédérales fait partie des enjeux qui poussent les rendements des obligations à la hausse. Et ce mouvement pourrait avoir des conséquences pour l’économie. Entre autres, la hausse des taux d’intérêt hypothécaires pourrait restreindre un marché de l’habitation déjà plutôt faible. La Fed devra tenir compte de cela lors de la rencontre du comité de politique monétaire qui aura lieu cette semaine et nul doute que le président Warsh sera appelé à commenter sur ce sujet lors de la conférence de presse de mercredi.

¹ SUSKIND, Ron. The Price of Loyalty: George W. Bush, the White House, and the Education of Paul O'Neill, New York : Simon & Schuster, 2004, p. 291.

La version française de cette publication sera disponible sous peu.